文丨明明FICC研究团队

核心观点

2023年8月4日，财政部发布《政府债券登记托管结算管理办法》（以下简称《管理办法》），《管理办法》旨在规范政府债券登记、托管和结算行为，保护投资者合法权益，防范政府债券市场风险，最终促进政府债券市场高效运行。具体点评如下：

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政府债券主要包括国债和地方政府债，其中地方政府债券存量规模已超越国债成为我国债券市场的第一大品种，针对政府债券构建一套统一、完善的监管制度和业务规则体系具有重大的意义。政府债券在中国债券市场中始终有着举足轻重的核心地位，1995年《人民银行法》规定央行不得向政府财政透支，国债自此成为了国家弥补赤字的主要手段，尤其在亚洲金融危机、全球金融危机、新冠疫情等全球系统性风险中，国债已然成为政府加强逆周期宏观调控的重要抓手。2015年新《预算法》颁布后，地方政府债券自此实施余额限额管理，地方政府可在财政部和地方人大批准的限额内自行发债、自行偿还。时至今日，地方政府债已成为支持地方建设的主要融资工具，不仅在期限结构、区域品种上不断丰富，存量规模上也已超越国债成为中国债券市场的第一大品种。根据Wind披露的最新数据，截至2023年8月7日，银行间、交易所、柜台三大债券市场存量债券总规模达149万亿元，其中地方政府债和国债余额为37.98万亿元、26.67万亿元，占比分别为25.47%、17.89%。

此次《管理办法》是在2022年财政部有关通知基础上的进一步衍生和细化，将成为政府债券监管制度、业务规则体系建设的重要一环，是市场长期高效安全运行的必要保障。2022年6月，财政部印发《关于明确政府债券托管管理要求的通知》（以下简称《通知》），强调政府债券托管应遵从集中统一、一级托管、底层穿透的三项原则，同时明确中央国债登记结算有限责任公司、中国证券登记结算有限责任公司是财政部委托开展政府债券托管业务的指定机构。此次《管理办法》在《通知》的基础上进一步衍生和细化，不仅明确了财政部作为政府债券各项业务的主管部门地位，同时也确认了托管机构的职能范围，并针对政府债券的登记、托管、结算等具体业务流程落实了详实的制度安排。

具体来看，《管理办法》首先明确了财政部在政府债券全业务流程中的主管部门地位。《管理办法》明确，财政部是政府债券登记、托管和结算业务的主管部门，对政府债券登记托管结算机构开展政府债券登记、托管和结算业务进行监督管理。未经财政部授权，任何机构不得擅自开展政府债券登记、托管和结算业务。

其次，《管理办法》落实了政府债券登记托管结算机构的具体职能，除覆盖登记、托管、结算三项基本业务外，也涉及设立维护、统计分析、信息咨询等内容。《管理办法》规定政府债券登记托管结算机构除需履行政府债券登记、托管、结算职能外，也需对政府债券账户和政府债券持有人名册进行设立和维护，同时负责统计政府债券数据、监测政府债券市场运行情况，并根据主管部门要求提供与政府债券登记、托管和结算相关的信息以及查询、咨询、培训服务。此外，针对业务开展过程中所涉及到的信息保管、资料保密及收费标准等事项，《管理办法》也给予了具体标准和相关指引。

财政部对官方政府债券收益率曲线的代编机构、方法、数据源等内容有统一管理权，投资者判断行情、开展交易将有更公允、精确的参考基准。《管理办法》明确财政部是官方政府债券收益率曲线（包括财政部-中国国债收益率曲线和财政部-中国地方政府债券收益率曲线）及政府债券估值业务的主管部门，具体包括对曲线的代编机构、结构内容、编制方法、数据源信息、发布范围、推广应用等进行统一管理。《管理办法》实施后，此条规则（第二十二条）将利于财政部对政府债券指数、收益率进行统一监督管理，投资者判断行情、开展交易将有更公允、精确的参考基准。

托管方面，政府债券托管将实施集中统一、一级托管、底层穿透的托管制度，投资者合法权益将得到最大程度保护。《管理办法》明确政府债券实行集中统一、一级托管、底层穿透的托管制度，投资者需通过在政府债券登记托管结算机构开立的政府债券账户实名持有政府债券。针对资产管理产品和专项资金，《管理办法》特意明确托管机构应为每个资产管理产品或者专项资金单独开立债券账户，不得出租、出借或者转让，保障投资者对其持有的政府债券单独享有所有权、处置权和收益权。

结算方面，政府债券结算可采用全额、净额等结算机制，结算资金应存放于专门的清算交收账户，对保证金、担保物等则应严格分户管理、杜绝挪用。经财政部同意，政府债券登记托管结算机构可采用全额结算、净额结算等结算机制提供结算服务。而政府债券登记托管结算机构收取的结算资金应存放于专门的清算交收账户，保障交易顺利达成。同时针对交易结算过程中收取的保证金、担保物等资产，政府债券登记托管结算机构应将其与自有资产隔离，严格分户管理，不得挪用。

《管理办法》对政府债券市场的积极意义。7月24日中共中央政治局召开会议，提出“要更好发挥发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用”，此次《管理办法》旨在基础制度层面完善市场建设，助力政府债券充分发挥宏观调控工具的核心效能。总结来看：一是确立财政部的主管地位，财政部将对政府债券登记、托管、结算等业务进行监督管理，统一各业务流程的监管标准，并适时对业务合规情况开展检查。二是优化对市场信息进行实时、全面统计监测的效率，《管理办法》第二十条规定“特定市场的政府债券登记机构应当与总登记机构建立系统连接，确保债券账户、持仓、交易结算、权益变化等政府债券登记数据信息结算完成后，实时同步至政府债券总登记机构，并及时对账，确保同步数据的完整性和准确性”，而二十一条规定总登记机构需建立政府债券交易报告库，并按照财政部要求及时向财政部报送有关数据和统计监测情况，《管理办法》实施后此新规将利于财政部对政府债券市场进行更为全面的实时监控。三是加强对政府债券登记、托管和结算的风险防范并保护投资者的合法权益，政府债券登记托管结算机构的职能以及各业务的具体规则均得到了详细的制度安排，政府债券账户、交割、结算的权责体系被进一步厘清，作为市场交易参考基准的收益率曲线和债券估值方法将更为公允。

本文源自：券商研报精选